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L'utilité publique est une notion à la fois essentielle et incertaine en droit administratif.

 

Alors même que le droit de propriété est « inviolable et sacré » ( Décl. des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : art. 17), cette procédure permet aux autorités de l'Etat d'obtenir la cession forcée d'un bien immobilier appartenant à une personne privée en vue de la réalisation d'un objectif «d'utilité publique » et moyennant le paiement d'une indemnité « juste et préalable ».

 

Depuis 1977, les textes - législatifs et réglementaires - qui régissent cette procédure figurent pour l'essentiel dans le « Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique » (dont la réforme est envisagée). Nombreux sont toutefois les aspects, et en particulier la notion d'utilité publique, que seule une approche jurisprudentielle permet de cerner. A cela il faut ajouter que la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'Homme pèse désormais très fortement sur ce droit et à contribué aux infléchissements majeurs de celui-ci au cours de ces dernières années.

 

La procédure d'expropriation ne pouvant être régulièrement mise en oeuvre que « pour cause d'utilité publique » , il s'agit de déterminer ce que recouvre exactement cette notion et dans quels cas , par conséquent , il peut être régulièrement recouru à ce mode d'acquisition forcée des biens :

  • Les cas dans lesquels la notion d'utilité publique découle directement d'une intervention du législateur.

  • Les autres cas , correspondant à une définition de l'utilité publique par la juridiction administrative : utilité publique et détournement de pouvoir ; utilité publique et théorie du bilan coût-avantages.

 

La déclaration d'utilité publique (DUP) est un acte non-réglementaire, non créateur de droits, relevant de la compétence exclusive des autorités de l'Etat (le plus souvent , du préfet), et aux termes duquel celles-ci reconnaissent le caractère d'intérêt général qui s'attache à la réalisation d'un projet déterminé et autorisent, pour ce faire, une personne (l'expropriant) à recourir à la procédure d'expropriation pour une durée limitée dans le temps.

La DUP est « un point de passage obligé » dans la conduite de la procédure d'expropriation. C'est « l'acte-pivôt » de la phase administrative de la procédure d'expropriation sur lequel se cristallise un contentieux important ( légalité « externe » et légalité « interne » ; par voie «d'action» et par voie « d'exception »).

(Source : UNIF)

 

La déclaration d’utilité publique (DUP) prise en application du code de l’expropriation

ne suffit pas pour établir que le projet relève d’un intérêt public majeur

mais en est un indice tangible.

Notion d’intérêt général

 

La notion d’intérêt général peut, dans certains cas, être préférée à la notion d’utilité publique. L’articleL. 121-9 du code de l’urbanisme définit la nature et les conditions nécessaires pour obtenir la qualificationde projet d’intérêt général:

  1. Être destiné à la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’équipement, au fonctionnement d’un service public, à l’accueil et au logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes, à la protection du patrimoine naturel ou culturel, à la prévention des risques, à la mise en valeur des ressources naturelles, à l’aménagement agricole et rural ou à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques.

  2. Avoir fait l’objet

a) Soit d’une délibération ou d’une décision d’une personne ayant la capacité d’exproprier, arrêtant le principe et les conditions de réalisation du projet, et mise à la disposition du public.

b) Soit d’une inscription dans un des documents de planification prévus par les lois et règlements, approuvée par l’autorité compétente et ayant fait l’objet d’une publication.

Les projets relevant de l’initiative des communes ou de leurs groupements compétents pour élaborer un document d’urbanisme ou des communes membres de ces groupements ne peuvent être qualifiés de projets d’intérêt général pour l’application de l’article L.121-2.

L'intêret public majeur

 

Critères de justification possibles, sans préjudice de l’analyse au cas par cas

Les éléments d’ordre réglementaire, à défaut de définir clairement les projets pouvant être qualifiés d’intérêtpublic majeur, permettent d’écarter un ensemble de projets par qui, du fait de leur but intrinsèque ou de leur bénéfice attendu à court terme, ne peuvent pas justifier de cette qualification.

À la lecture des avis de la Commission européenne (cf. détail en annexe 1) et à titre indicatif, les types de projets suivants ont pu justifier de raisons impératives d’intérêt public majeur:

  • Le projet a une importance européenne ou a été décidé précédemment par un autre service de la Commission européenne ou par le Conseil européen.

  • Le projet concerne une activité économique importante génératrice de nombreux emplois (parfois hautement qualifiés).

  • Le projet contribue au progrès technologique, favorise la coopération européenne et la compétitivité de l’industrie européenne.

  • Le projet permet la réduction (significative au vu des enjeux) des émissions de gaz à effet de serre, de la pollution atmosphérique et de la  congestion des transports, la mise aux normes d’une installation existante.

 

Grille d’analyse permettant de construire un argumentaire sur l’intérêt public majeur

Pour construire son argumentaire, le maître d’ouvrage peut raisonner à partir des questions suivantes :

  • Le projet a-t-il pour intérêt premier des questions liées par exemple à la sécurité publique, la santé, se justifiant au regard de l’environnement ou d’intérêts économiques et sociaux ?

  • L’activité porte-t-elle un intérêt de service public? Le statut du maître d’ouvrage (partenariats avec l’État, établissement public ou parapublic, structure privée, etc.) peut être un élément étayant l’argumentation mais ne saurait être suffisant. Par exemple, une personne morale de droit privé peut avoir une mission de service public dans le cadre d’une concession.

  • Le projet est-il intégré au sein :

- d’une politique européenne (RTE-T, partenariat européen, intervention de la banque européenne, etc.)?

- d’un document de politique, de planification ou de programmation publique de niveau national ?

- d’une politique locale de service public ?

  • Le projet est-il vecteur d’emplois sur le long terme ?

  • Le projet est-il vecteur d’un bénéfice global pour la société sur le long terme ?

Voici une partie du mémoire de l'Association ADRL déposé auprès de la Commission d'Enquête, lors de l'enquête publique sur la LiNEA (février 2015)

 

Le projet est présenté par le maître d’ouvrage comme devant permettre:

 

 

  • D’améliorer l’ossature de l’organisation métropolitaine en complétant le maillage de voirie.

 

Suite à l’examen du dossier présenté , l’ADRL s’inscrit en faux : en effet la création de cette voie, présentée comme une voie Urbaine assurant un maillage de voirie, se traduit par la transformation en impasse de 11 voies qu’elle croise ; elle  a un tracé parallèle à 2 voies qui traversent déjà la commune d’Allauch (l’avenue jean Giono qui, par son prolongement direct à travers Plan de Cuques, aboutit à l’avenue Einstein dans le technopole de Château-Gombert  et au chemin des Aubagnens qui aboutit sur l’avenue de la Rose dans le quartier de la Croix-Rouge) ; quant à la traversée de la commune de Plan de Cuques, elle s’effectue en ligne droite avec une seule intersection : quid du maillage ?

Pour les communes d’Allauch et Plan de Cuques, il s’agit d’une voirie qui vient se juxtaposer en surabondance aux voiries existantes, qui dénature et détruit les espaces verts et naturels qui subsistaient en leur sein.

Par ailleurs, sur Allauch, compte tenu de la faible distance séparant les deux voies citées, la LiNEA se situant entre les deux, ce projet va contribuer à aggraver grandement la coupure en deux de la commune.

Nous sommes là à l’opposé du but affiché.

 

 

 

  • De désengorger des axes actuellement saturés (Bd Bara, avenue du Vallon Vert, avenue Einstein).

 

L’ADRL s’inscrit également en faux face à cette affirmation : en effet le pétitionnaire s’appuie sur une carte des trafics (2009) qui montre en fait que l’essentiel du trafic routier se situe sur l’avenue des olives en direction du tronçon de la L2 conduisant vers les quartiers ouest de Marseille et l’autoroute . Cela démontre bien la nécessité d’achever au plus tôt la réalisation de la L2 avant de commencer à créer de nouvelles voies.

Les autres voies encombrées sont l’avenue Einstein et l’avenue de la Rose en direction du métro (il s’agit là essentiellement d’encombrement en tout début de journée).

Le Bd Bara et l’avenue de Château-Gombert, qui sont encombrées voire saturées en début de journée, sont des voies qui rejoindront la LiNEA à leurs extrémités et qui drainent le matin les milliers d’habitants situés au Nord-Ouest de celles-ci pour les diriger soit vers les quartiers Ouest de Marseille et l’autoroute, soit vers le Métro de la Rose ou vers les communes au Nord (Peypin, Fuveau, Gardanne, Cadolive, etc.) ainsi que vers  les quartiers Est de Marseille et au-delà.

Ces habitants sont bien obligés, dans tous les cas, de traverser Château-Gombert et d’emprunter ces voies avant d’atteindre le tracé du projet.

La LiNEA n’apportera aucun soulagement dans l’encombrement de ces voies.

Pour ce qui concerne la D44f qui relie le Bd Bara à l’avenue de Plan de Cuques, celle-ci pourra éventuellement voir son encombrement soulagé mais au prix d’un afflux de véhicules sur l’avenue de Plan de Cuques puisque la LiNEA coupe cette avenue bien  en aval de la D44f. Cela contribuera ainsi à allonger notablement la zone engorgée sur cette commune.

Cela va à l’encontre du but recherché.

Par ailleurs le pétitionnaire informe que la réalisation de la LiNEA, au vue des modélisations effectuées, se traduira par un engorgement de l’avenue Einstein (sur Marseille) et de l’avenue de Provence (sur Allauch). Il  en sera de même pour l’avenue Escadrille Normandie Niemen à Saint Jérôme, et  l’avenue de la Libération à Plan de Cuques.

Quant à l’avenue du Vallon Vert sur Allauch, les seuls engorgements qu’elle connait se situent dans le rond-point du collège Yves Montand, aux heures d’entrées et de sorties, suite au stationnement anarchique de parents indisciplinés.

La réalisation de la LiNEA qui traversera (avec feu rouge) cette avenue immédiatement en aval de ce rond-point aggravera cet état de fait.

On voit que l’objectif de désengorger des axes «saturés  » est loin d’être atteint avec ce projet dont l’utilité publique n’est donc pas avérée.

 

 

Les propos publics (France3 Marseille du 20 février 2015, pendant l'enquête publique) de M. SPAGNULLO, Directeur de routes au CG13, récuse cet objectif de désengorgement du réseau existant,

 

 

  • D’établir une liaison Est-Ouest et d’offrir une infrastructure adaptée à la mise en place d’un réseau de transport en commun en site propre (TCSP) permettant la desserte et le développement du pôle technologique de l’Etoile.

 

Cela ne concerne en fait que le pôle technologique de Château Gombert à Marseille.

Le projet débute à Marseille au carrefour du Pèbre d’ail et s’achève à Allauch sur l’avenue de Provence entre l’avenue Jean Giono et le chemin des Aubagnens.

Si, sur Marseille, on peut considérer qu’en reliant le Pôle universitaire de St Jérôme et le pôle technologique de Château Gombert par une voie plus directe que celles existantes et en y implantant un réseau de TSCP, on répond à l’objectif fixé, il n’en est plus de même pour les communes d’Allauch et de Plan de Cuques où la LiNEA va s’ajouter en se superposant à 2 voies remplissant déjà cette fonction de liaison (non saturées actuellement). Il s’agit de l’avenue Jean Giono et son prolongement, la D44f, jusqu’au Bd Bara, et le chemin des Aubagnens jusqu’à l’avenue de la Rose.

La liaison Est-Ouest entre Allauch et Marseille, via Plan de Cuques, existe donc déjà et ce projet, au prix exorbitant, n’a aucune utilité sur ce point pour ces deux communes.

Il manque à ces 2 voies des lignes de TCSP, mais ce n’est pas la LiNEA qui va combler ce manque puisque  le pétitionnaire indique dans son projet que la création de ligne de TCSP sur la LiNEA ne concerne que la partie située à Marseille entre les avenues du Merlan et  Einstein. 

Le projet présenté par le pétitionnaire ne répond donc pas aux objectifs affichés et ne respecte pas les recommandations du Scot qui fixent la priorité aux TCSP au détriment de la voiture ; pour les communes d’Allauch et Plan de Cuques, c’est même le contraire qui est proposé.

L’utilité publique du présent projet n’est là encore pas avérée.

 

Par ailleurs, ce projet est présenté comme devant se raccorder au prolongement de la ligne de métro (qui doit atteindre le Bd Bara). Mais le pétitionnaire mentionne aussi plus loin que ce prolongement ne se fera pas ; Une incohérence de plus dans ce dossier !

 

Pourtant une variante « utile » aurait pu être étudiée, en tenant compte, en outre, du fait qu’un lycée (réservé aux élèves d’Allauch et Plan de Cuques) doit prochainement être créé à Enco-de-Botte, sur l’avenue de Provence, à la limite de la commune de Marseille.

En effet, si l’on veut  éviter d’aggraver le trafic, une liaison par TCSP entre les noyaux villageois de Plan de Cuques et d’Allauch jusqu’au futur lycée est nécessaire. Elle  permettrait en outre aux résidents de ces communes de relier le Centre de la Valentine par TCSP en soulageant ainsi le trafic automobile vers cette zone d’activité (rappelons que ces résidents disposent déjà de lignes de TCP vers le métro).

L’implantation de TCSP sur l’avenue jean Giono et l’avenue de Provence peut se faire sans gros frais contrairement à ce que le pétitionnaire écrit dans son dossier (en fait, il n’y a pas d’habitations à exproprier) ; mais il est vrai, tel qu’il est écrit dans le dossier, la solution d’utilisation de voiries existantes « ne résout pas la création d’une nouvelle liaison ».

Un tel raisonnement ferme la porte à la recherche de variantes ou d’alternatives éventuellement moins onéreuses que la LiNEA (on peut envisager des modes de transport collectifs autres que l’autobus générateur de nuisances portant gravement atteinte à la santé et qui répondraient aux exigences du Grenelle de l’environnement et aux recommandations du SCOT).

Le pétitionnaire affiche là sa volonté de créer une voie prioritairement  pour automobile et s’inscrit en opposition aux textes qui actuellement recommandent de favoriser les Transports en commun.

Une autre « variante » aurait pu être étudiée : celle qui consiste à utiliser l’avenue Paul Langevin (elle relie l’avenue Einstein et le chemin de Château-Gombert au niveau de St Mitre à Marseille).

Une dernière  « variante », c’est celle que nous préconisons vivement : à savoir l’annulation de ce projet inutile, coûteux, générateur de nuisances, destructeur de la nature et présentant des risques pour les usagers (inondation, effondrement).

Nous rappellerons ci-après pour mémoire, l’avis du Commissaire Enquêteur, M. CARATINI, désigné pour piloter l’enquête publique (il y a maintenant un bon nombre d’années) concernant l’inscription au POS d’Allauch du  CD4d (devenu ensuite la RD 4d) qui devait relier les autoroutes Nord et Est de Marseille et dont le projet LiNEA constitue la partie centrale (sur le même tracé) :

 « Les courriers et observations au registre et pétitions, démontrent clairement l’opposition farouche au CD4d d’un nombre important d’allaudiens.

Le tracé particulier sur lequel j’ai à me prononcer concerne celui inscrit à ce jour au plan d’occupation des sols soumis à l’enquête publique.

Le CD4d, après l’adrech du Vallon Vert apparaît comme une ineptie en regard des considérations géologiques élémentaires dont on m’a fait état. Le passage dans les Gours soulève au même titre un problème de stabilité des sols (Plâtrières et nappes phréatiques importantes). Cette zone qui forme une cuvette exige des remblais conséquents peu compatibles avec un tissu communal.

L’impact du tracé qui coupe la commune en deux, constitue une hérésie au plan de l’urbanisme. Il crée une déchirure irréversible dans le respect de l’environnement, il détruit un site provençal d’une grande richesse.

Conclusion : le tracé de la RD4d (ex CD4d) n’est satisfaisant en aucun point de son passage sur le territoire de la commune.

Cette position qui découle de ce constat, est une opposition nette et formelle à un tracé ambigu et néfaste. »

 

  • De connecter et donc de rendre viables les projets de densification de l’habitat (ZAC de Château-Gombert et ZAC de Sainte Marthe) et d’emplois (Technopole de Château-Gombert).

 

Cet objectif concerne exclusivement la commune de Marseille.

Pour le réaliser il n’était nullement nécessaire de monter un tel projet ; quelques centaines de mètres de voiries suffisaient.

Par ailleurs, on note dans le dossier présenté par le pétitionnaire que la LiNEA débutera sur l’avenue du Merlan, et ne desservira pas directement la ZAC de Ste Marthe (qu’elle est censée rendre viable) , d’autant plus que la ligne de TCSP qui sera mise en place s’arrêtera au carrefour du Pébre d’ail (quelques centaines de mètres avant l’avenue du Merlan).

Là encore on voit très bien la volonté de créer à tout prix,  au mépris des besoins réels de la population,  une voie routière dont les objectifs affichés pour justifier un tel projet ne seront même pas remplis.

Cela n’est pas acceptable.

 

 

  • D’améliorer le cadre de vie des noyaux villageois.

 

Nous nous inscrivons en faux face à cette affirmation :

Pour ce qui concerne le trafic automobile, la LiNEA n’apportera aucune amélioration aux 4 noyaux villageois concernés ;

▪ la commune d’Allauch dispose depuis longtemps déjà d’une voie de contournement (l’avenue Jean Giono) et seuls les résidents du noyau villageois y circulent ; en outre la LiNEA détruira le parking du lotissement des toits de la Pounche;

▪ la commune de Plan de Cuques verra sa situation s’aggraver sur l’avenue qui  la traverse puisque celle-ci sera le « passage obligé » pour accéder à la LiNEA ;

▪ le noyau de Château-Gombert ne verra également pas de modification quant au trafic puisque les deux voies le desservant sont le « passage obligé » des très nombreux habitants vers les quartiers Nord et Est de Marseille (1 km de part et d’autre du noyau villageois avant d’atteindre le tracé de la LiNEA) ;

▪ quant au noyau de Saint Mitre, il sera coupé en deux par la LiNEA.

 

Où se situe le projet routier U370 de MPM (RAA MPM VOI 007-1074/15/BC du 22 juillet 2015) pour contourner le noyau villageois de Chateau Gombert, au regard des objectifs de la LiNEA ?

 

 

On ne peut pas raisonnablement qualifier tout cela d’amélioration de noyaux  villageois.

On ne doit pas occulter le fait qu’une telle réalisation aggrave les nuisances, dangers et risques.

Pour ce qui concerne le bruit, les niveaux sonores , qui jusqu’à présent étaient nettement en dessous des seuils de gêne, notamment sur le tracé concernant Allauch et Plan de Cuques, vont dépasser les niveaux de gêne et atteindre en de nombreux points des niveaux réglementairement inacceptables. Plusieurs dizaines d’habitations sont concernées, des écoles primaires et maternelles, un centre hospitalier, deux établissements d’enseignement secondaire, l’association Perce Neige, et les seules mesures correctives proposées, pour un très petit nombre d’habitation, sont la mise en place de vitrages isolants et l’enfermement des habitants à l’intérieur.

Comment peut-on qualifier cela d’amélioration du cadre de vie ?

 

On a vu précédemment qu’au croisement avec les cours d’eau existants, les risques d’inondation seront aggravés.

Là encore peut-on parler d’amélioration du cadre de vie ?

On a également vu précédemment que le tracé de la LiNEA coupe en deux les communes d’Allauch et Plan de Cuques ainsi que le noyau villageois de Saint Mitre, en détruisant des espaces boisés classés, des zones agricoles et un espace naturel (les Plâtrières).

Là encore peut-on décemment parler d’amélioration du cadre de vie ?

N’oublions pas les risques (inondation, effondrement et éboulements dans la zone des Plâtrières) que vont encourir les usagers de cette route.

 

De tout ce qui précède, l’utilité publique de ce projet n’est vraiment pas avérée.  

Il doit être rejeté.

Théorie du bilan coût - avantages

 

L'idée de mettre en place la technique du bilan coûts-avantages est née de la jurisprudence en matière d'expropriation afin de mieux contrôler une procédure qui tendait à beaucoup se développer. Pour qu'une opération soit jugée d'utilité publique, ses inconvénients doivent être équilibrés par les avantages qu'on peut en attendre. L'utilité publique n'est donc plus appréciée in abstracto. « Une opération peut, par son objet, être d'utilité publique, mais en raison de ses modalités d'exécution ou de ses conséquences, ne plus l'être »(*).

 

L’étude des quelques cas de jurisprudence, qui portent sur des projets d’infrastructures de transport, fait apparaître que l’utilité publique de tels projets est souvent confirmée, dès lors que les conséquences à la fois environnementales, économiques, financières et sociales du projet sont suffisamment contrebalancées par l’intérêt du projet pour la collectivité, pourvu que le principe de participation (accès du public aux informations relatives à l'environnement) soit respecté et que les études d’impact soient complètes.

 

Le Conseil d’Etat rappelle qu'une opération ne peut légalement être déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, éventuellement, les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. En l’espèce le bilan a été jugé négatif (CE, 2 octobre 2006, SCI Les Fournels, n° 281506).

 

Un bilan coût-avantage est mis en avant dans le  dossier d'enquête LiNEA (Pièce C2 page 343). Un autre tableau bilanciel est présenté dans le rapport de la Commission d'enquête.

Théorie du bilan cout-avantages
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